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湖南专员办:完善地方政府债券发行与使用管理的几点建议

  近期,我办对湖南省2016年地方政府债券发行和使用情况进行了核查。从核查情况看,湖南省地方政府债券发行和使用管理相对规范,地方政府债券在满足地方政府资金需求、降低债务成本、防范债务风险、“稳增长、调结构”方面都发挥了非常重要的作用。但地方政府债券发行与使用中也存在着一些问题需进一步规范和完善。为此建议:

  一、完善地方政府债券发行制度流程

  (一)理顺债券发行与资金需求的关系。财库[2016]22号文件要求“地方财政部门应当根据资金需求、存量债务到期情况、债券市场状况等因素,科学安排债券发行”。但执行中部分地区资金需求、存量债务到期情况与债券发行关系倒置,债券发行与资金需求在规模、时间、类型上错配,置换债券项目等资金,垫付回补特别是非财政资金垫付回补量大;新增债券资金等项目,部分新债券资金长期滞留国库。建议地方应坚持“以需定发”,做好资金需求、存量债务到期情况统计,以资金需求、存量债务到期情况来确定债券发行时间、规模、类型,避免因债券发行与资金需求要素不匹配出现资金闲置、挪用、混发混用。

  (二)扩大地方政府债券投资者范围。由于置换短期内对银行经营效益影响大,作为地方政府债券主要购买方的商业银行普遍积极性不高。为提高政府债券的吸引力,确保商业银行完成最低承销额,地方财政普遍给予存款和国库现金管理上的配套。这一模式不仅扭曲了地方政府债券的定价机制,也隐藏着巨大风险,容易引发寻租。建议逐步扩大政府债券投资者范围,引导社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者、个人投资者在符合法律法规的前提下投资政府债券。

  (三)规范债券发行信息披露。重点应做好使用债券资金项目的信息披露,特别是专项债券发行中,应披露完整的使用债券资金的项目的信息。

  二、完善债券资金使用管理规定

  (一)细化资金使用时间要求。财库〔2016〕13号规定“对于已发行入库或收到上级转贷的置换债券资金,原则上要在一个月内完成置换”,省、市、县财政曲解前述规定,卡着一个月往下转贷,债券资金在国库累计滞留时间超过三个月,某省4月初发行了第一批债券,但某区收到分配的第一批债券资金已到6月底,省、市两级国库滞留近两个半月。债券资金长时间滞留国库不仅拉高了债务成本,也增加挪用风险。建议完善置换时间规定,改为从省财政收到债券资金到完成置换原则上不超过一个月;同时,尽快出台新增债券资金使用时间规定,减少新增债券资金的闲置。

  (二)细化新增债券资金使用范围。国发〔2014〕43号文规定,债券资金只能用于资本性支出,不能用于经常性支出。但对资本性支出和经常性支出的范围并未明确界定,部分地区打擦边球,将债券资金用于应由一般公共预算安排的经常性支出,如“一事一议”奖补、基层公共医疗卫生体系建设等。建议细化新增债券资金使用要求,政策上明确列举债券资金不能使用的项目和范围,并且新增债务预算要明确到具体项目,避免预算执行中临时调整项目、挪用资金。

  (三)强化提前置换以后年度到期存量债务管理。根据财政部三年完成全部存量债务置换的部署,提前置换以后年度到期存量债务实属必然。但实际操作中,部分地方忽视与债权人的事前沟通,未取得债权人同意提前置换的书面凭证,债券发行规模远超提前置换需求,2016年某区达成提前置换意向的专项债务1.35亿元,分配的专项债务置换资金2.3亿元,近亿元债券资金因债权人不同意提前置换而闲置。此外,存量债务中有着一定比例的中央财政转贷或代发代还的政府债券,利率非常低,提前置换的必要性不高。建议要加强提前置换以后年度到期债务的督导,督促地方政府在发行前与债权人充分沟通,与债权人达成一致;同时,分配债券置换额度应严格按照已达成的置换意向分配资金,并充分考虑存量政府债券的影响,避免因分配额度过多、资金无法使用,出现闲置、挪用。

  三、完善地方政府债务的监管体系

  (一)完善地方政府债务监管制度体系。目前,地方政府债务监管的法律依据主要是新《预算法》和国发〔2014〕43号文,但这两部法律只做了原则性规定,具体操作依据的是财政部的一系列规章,由于地方债务管理主体是地方政府,核心在省级政府和省级财政,部门规章的约束力略显不足,建议尽快制定地方债务管理的专门法规,理清地方政府与中央财政的权力义务,明确地方债券的需求确定、额度分配、债券发行、资金使用的制度流程,提高法律的层级与约束力。

  (二)完善地方政府债务监管授权。财政部对地方政府债务的监管包括部内司局直接监管和驻地专员办授权监管两部分,但在一些监管环节存在着部内司局之间、部内司局与专员办之间监管责任划分不清晰,和对专员办授权不明确的问题,建议进一步理清部内司局之间、部内司局与专员办的责任划分,并系统化对专员办的监管授权,提高监管效力。

  (三)加强各监管环节的衔接。地方政府债券发行、置换、回补等关键环节都有明确的监管要求,但由于各监管环节做不到有机衔接,一定程度影响了监管效果。以提前置换以后年度到期债务备案为例,尽管报财政部备案的发行方案中需说明提前置换以后年度到期债务的情况,但无需提供证明材料,致使提前置换以后年度到期债务备案要求失去了最有力的制约手段,制度难以落实。建议梳理地方债务管理各环节的监管规定,加强政策衔接,确保各项监管要求形成闭环,减少监管死角。(业务一处 2016年8月25日)


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