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湖南专员办:新常态下加强地方政府债务管理的思考

  “新常态”准确概括了当前我国经济形势中的主要特点,其中最主要的一个特点就是我国经济将从高速增长转为中高速增长。2014年8月通过的新预算法和2014年9月印发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),构建了以限额管理为特征的地方政府债务管理制度体系。新常态下,如何在政府债务限额管理的制度框架下,发挥地方债的“准财政政策”功能,实现“稳增长”的目的,是当前政府债务管理中面临的一个巨大挑战。

  一、新常态下政府性债务管理应妥善处理三对关系

  (一)限额管理与“稳增长”的关系。政府债务限额管理是通过给地方政府确定债务上限来控制风险,一定程度会抑制地方政府的投资。相对于政府债务风险,经济增长停滞的风险更可,若因政府债务限额管理导致政府投资大幅下降,进而经济出现停滞或衰退,那么就不能说债务管理是成功的,新常态下首先应处理好地方政府债务管理与稳增长的关系。

  (二)限额管理与政府投资的关系。很多地方特别是中西部地区正处于转型发展和产业升级的关键时期,基础设施建设、赶超战略都要求加大投资力度,刚性投资需求大。新预算法规定,各地举借债务必须在限额内通过发行地方债券筹措,各地限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算确定。各地投资规划和投资需求是基于区域发展战略的一种预判,这与基于实际财力测算的债务限额,两者之间必然存在较大缺口,特别在那些财力薄弱、高风险的地区,缺口会更大。若债券发行不能满足地方投资需求,又找不到新的有效融资模式,必然会走违规举债的老路,并且为规避政策限制,可能会对原有模式进行改进、创新,新的举债方式将会更隐蔽、新颖,监管与风险防控更加困难。

  (三)政府债务管理与或有债务风险防范的关系。置换债券政策,有效缓释了存量政府债务的风险,但针对政府或有债务尚未建立起有效的偿还、风险防控与救助机制。事实上,绝大部分或有债务实质还款来源为政府补助或财政拨款,举借时仅仅只是为规避政策限制,人为将还款来源明确为债务单位经营收入,因此若管理不善,政府可能承担巨大的救助责任。

  二、新常态下加强地方政府性债务管理的几点建议

  (一)构建政府债务限额跨年度调节机制。结合中长期财政规划,制定地方政府债务限额中长期规划,当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时,允许地方政府在中长期规划确定的限额内进行调剂,适当扩大当年新增债务限额;当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时,适当削减当年新增债务限额或减少债务总限额。

  (二)硬化债务管理的预算约束。硬化行政管理约束,强化上级政府对地方政府债务的行政管理,上级政府应对下级政府债务预算执行情况进行定期或不定期检查,并将检查结果作为年度绩效减分因素。硬化人大监督约束,政府性债务借、用、还应及时向人大报告,未经人大批准,不得违规举债,削弱地方政府在举债、项目投资上的“自由裁量权”。硬化对债权人的约束,引入破产机制,金融机构违法违规向地方政府提供融资,应自行承担相应损失。硬化债务融资规则约束,地方政府应保持经常性预算平衡,严禁超限额举债;同时贯彻“可持续性原则”和信守“黄金法则”,杜绝因经常性支出举债。

  (三)建立覆盖政府性债务借、用、还的全过程监管机制。地方政府性债务监管要坚持“谨慎举借、使用规范、监管到位、效益显著、按期偿还”的原则。事前强化债务预算编制和举借审批,事中注重预算执行监控与风险预警,事后加强绩效评价与责任追究。同时,要引入债务管理激励机制,对政府债务管理得力的地区,在债券额度分配和政府投资方面给予倾斜。并且要加大监督检查,注重发挥审计部门事后审计监督和财政部驻各地财政监察专员办事处事前、事中监控作用。另外,充分利用地方政府债务管理系统,加强政府债务余额统计,摸清底数,制定地方政府债券发行信息披露规范,细化披露内容、标准、时间,改变目前信息披露过于笼统、模糊的现状。

  (四)优化政府投融资管理体制。编制政府投资滚动发展规划,并与中长期财政规划和区域发展规划相衔接。建立政府投资决策咨询制度,加强对投资项目事前的效益评估,贯彻项目融资理念,通过项目投资风险的内生化,从源头化解和防范债务风险。积极引进社会资本,建立“政府引导、社会参与、市场运作”的投资机制,积极推广对特许经营、PPP模式。

  (五)切实加强政府或有债务管理。制定政府或有债务管理办法,明确或有债务救助方式、途径、条件,以及或有债务转化为政府债务的路径、审批程序。设置合理风险预警指标,加强或有债务风险评估和预警,做好事前风险防控。关注平台公司违规新增债务蕴含的潜在风险,尽管政策上禁止再通过平台公司新增政府债务,但很多地方通过变通,仍在大举借债,比如将未完成拆迁补偿的生地出让给平台公司,平台公司以此向银行申请项目开发贷款,拿到贷款后首先用于支付土地价款,政府又以投资补偿款形式返还平台公司,用于基础设施项目建设投资。这种情况,初看似完全市场化的项目贷款运作,但通过一系列的腾挪,实际使用贷款资金的是政府基础设施项目,贷款的土地项目还是一块生地,债务偿还时就必然要求财政掏钱。


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